Mauro Marè e Nicola Rossi
Rassegna stampa
Tasse da tagliare: ma come? Serve un capitale (politico)
La lotta all'evasione è sacrosanta, ma non può da sola finanziare una riforma
Ci è ormai una larga convergenza sulla necessità di realizzare una riforma complessiva del sistema tributario italiano e in particolare dell'Irpef. Circolano già diverse proposte: alcune ambiziose, altre di semplice manutenzione del sistema esistente. Quando si passa però al tema dell'individuazione delle modalità di finanziamento della riforma, le indicazioni tornano ad essere a dir poco generiche. Proviamo dunque a fare chiarezza.
Il punto di partenza indiscutibile è che qualsiasi riforma, data la situazione della finanza pubblica italiana, non può esser fatta in disavanzo, né quindi aumentare in nessun modo il debito pubblico. Qualsiasi ipotesi di riforma dovrà essere (come si dice in gergo) deficit-neutral, ovvero non incidere sul disavanzo. Le perdite che si dovessero produrre nelle entrate, ad esempio da una riforma dell'Irpef, dovranno essere coperte con risorse certe che potranno derivare da una diversa formulazione della stessa Irpef, da altre fronti di entrata tributaria, oppure da una revisione delle voci di spesa pubblica. Potrà esserci una modifica nella composizione delle entrate, con una maggiore tassazione dei consumi, che è ciò che noi auspichiamo; potrà essere prevista una revisione profonda dei programmi di spesa pubblica e dei meccanismi di finanziamento della stessa – auspichiamo anche questo – ma appunto il livello del debito pubblico italiano non consente il ricorso ad ipotesi francamente poco credibili. Una buona riforma consentirà di passare a un sistema tributario meno distorsivo, capace di ridurre i disincentivi al lavoro, alla produzione e favorire l'emersione di base imponibile, recuperando gettito da alcune basi che contribuiscono poco al finanziamento della spesa e che si caratterizzano per un'ampia evasione. Ma da questo a pensare che una buona riforma possa finanziarsi da sola grazie al recupero dell'evasione ce ne corre.
Gli effetti positivi sul lato dell'offerta (supply-side o à la Laffer) in termini di incentivi a lavorare, risparmiare e di emersione di base imponibile possono anche verificarsi, ma è piuttosto improbabile che siano sufficienti a garantire il finanziamento della riforma. Certamente non nel breve periodo (come testimoniano alcune esperienze statunitensi).

Equilibrio e risorse
Ciò premesso, la capacità di una riforma di incidere sul modo di essere della asfittica economia italiana dipenderà dalla sua profondità e dalla sua capacità di liberare risorse. Il primo punto ha a che fare con la capacità della riforma di mettere in discussione molti aspetti del sistema attuale, anche a parità di gettito. Di non incidere solo su alcuni aspetti di una singola imposta (gli scaglioni Irpef, ad esempio) ma di ridiscutere il rapporto fra componenti diverse del sistema tributario per dare al sistema un equilibrio migliore: più trasparente, più semplice, più efficiente, più equo. È in questo contesto che si colloca la riconsiderazione delle spese fiscali o il riequilibrio fra imposizione diretta ed indiretta.
Il secondo aspetto – importante tanto quanto il primo, a nostro avviso – riguarda la necessità, per stimolare la crescita economica, di riportare la pressione fiscale italiana verso le medie Ue e Ocse. E dato il vincolo della parità di disavanzo, se si desidera una riduzione del livello della pressione tributaria, le coperture andranno con puntualità individuate in termini di riduzione della spesa. Punto.
In questo articolo concentriamo l'attenzione sulle cosiddette spese fiscali. Queste sono, come è noto, (a) molto numerose, (b) cresciute notevolmente negli ultimi decenni, (c) di diversissima natura e dimensione, (e) caratterizzano tutti i tributi e (f) rispondono ad obiettivi variegati più o meno fondati e giustificati.
Una profonda revisione dei vari regimi di spesa fiscale sarebbe necessaria ed urgente per varie ragioni: la riduzione delle distorsioni presenti nell'attuale sistema e degli effetti regressivi prodotti da molte di queste spese, la mancanza di giustificazioni economiche o tributarie che spesso le caratterizzano, la necessità di semplificare e rendere più trasparente il sistema.

Lobby e vantaggi
Ma è bene dire le cose come stanno: si pone un tema evidente di praticabilità politica. I beneficiari delle tax expenditures sono gruppi molto piccoli, ben definiti e molto coesi e sopporterebbero il costo dell'eliminazione del regime di favore immediatamente, mentre il beneficio complessivo, in termini di riduzione del prelievo su tutti i contribuenti, si produrrebbe solo dopo qualche tempo (e sarebbe certamente meno percepibile). È un aspetto molto noto nei modelli di political economy e nell'esperienza concreta, cioè l'asimmetria tra distribuzione temporale dei costi e dei benefici delle riforme.
Un taglio significativo delle spese fiscali, sufficiente a finanziare una vera riforma fiscale, provocherebbe una reazione energica dei vari gruppi di interesse beneficiari del numero elevato di micro agevolazioni. Per cui o si dispone di un capitale politico forte (una ipotesi che di questi tempi può apparire azzardata) e si ha la capacità di spiegare ai contribuenti che al taglio delle spese fiscali corrisponderà una riduzione chiara e percepibile del livello di tassazione, oppure la reazione dei gruppi di interesse e forse degli stessi contribuenti può finire per impedire la realizzazione della riforma.

I mini sussidi...
Se si osservano i dati ufficiali prodotti dal rapporto della Commissione sulle spese fiscali del Mef, (tavole 1 e 2) si può vedere che la dimensione media delle stesse è molto contenuta. Circa il 40% delle tax expenditures sono di piccole, se non piccolissime dimensioni, (inferiori ai 100 milioni come costo per singola voce, 190 voci su 533 sono invece inferiori ai 20 milioni, mentre addirittura 154 (il 29%) non sono quantificabili e 27 sono di trascurabile entità) e riguardano un numero molto limitato di contribuenti; sono quindi chiaramente forme di sussidio a gruppi di interesse di diversa natura, che hanno poco a che fare con il sistema tributario ma hanno la funzione prettamente politica di ricompensare le varie constituencies

... E quelli strutturali.
Questa dimensione media molto contenuta delle spese fiscali in Italia conferma la loro natura di regimi di favore e l'assenza di finalità prettamente tributarie e redistributive. Inoltre, larga parte di questi regimi è ormai ingiustificato e non risponde ad alcun criterio economico o tributario, ma ha una forte valenza politica e per questa ragione sono difficili da eliminare. Il gettito recuperabile dall'eliminazione di queste voci (inferiori ai 100 milioni) è alquanto contenuto (circa 3,4 miliardi, quindi insufficiente per finanziare una riforma del sistema fiscale).
Dalla tavola 2 si evince invece che più del 32% delle spese fiscali è relativo all'Irpef e riguarda un numero molto elevato di contribuenti (oltre 30 milioni) e produce una perdita di gettito dell'ordine di circa 45 miliardi di euro.
Qualsiasi ragionamento serio deve perciò riguardare voci di spesa fiscale importanti, in grado di produrre un gettito sufficiente per finanziare una riforma fiscale: perciò, ad esempio, le spese sanitarie, quelle per le ristrutturazioni edilizie e le altre spese fiscali cosiddette strutturali – quelle cioè che fanno parte della struttura «normale» dell'Irpef: detrazioni per carichi familiari, per redditi da lavoro dipendente e pensioni, deduzioni per mutui, ecc., che sono anche le voci che hanno maggiore dimensione e che quindi determinano la progressività dell'imposta. Solo in questo modo un intervento sulle spese fiscali potrebbe produrre alcune decine di miliardi in grado di finanziare una seria ipotesi di riforma fiscale. Naturalmente, la loro eventuale revisione dovrà essere controbilanciata da una struttura dell'imposta in grado di tenere opportunamente conto, ad esempio, delle diverse strutture familiari e rispettare gli obbiettivi che si volessero indicare in termini di progressività.

Limiti e tetti per tutti
Se invece questa strada fosse preclusa per la mancanza di capitale politico, allora andrebbe evitata la strada della revisione voce per voce (sarebbero massimizzati i costi politici e minimizzato il gettito recuperabile) e andrebbe scelta una soluzione alternativa, come quella di fare ricorso a misure orizzontali che rivedano le percentuali di detraibilità o di deducibilità, la revisione dei regimi molto differenziati di tetti e franchigie delle varie spese fiscali; oppure, preferibilmente, la previsione di un limite in valore assoluto complessivo di spese fiscali, decrescente al crescere del reddito. Il che, per chiarezza, lascerebbe pressoché inalterato il grado di opacità e complicazione. Anche in questo caso, nessun pasto è gratis.

Da L’Economia del Corriere della Sera, 17 febbraio 2020